湖南新田文明新气象铺开乡村新画卷

[33]而所谓的法律优先，意指既有的实在法规范优先。

[27] 参见苏南、张家维:《论台湾地区的大学校院法学教育》，载《厦门大学法律评论》（第30辑），厦门大学出版社2017年版。[45] 石世豪:《法学教育改革的再改革——挑战、回应、反思、再出发》，载《月旦法学杂志》2009年第3期。

[58] 参见邵建东:《德国法学教育的改革与律师职业》，中国政法大学出版社2004年版，第6、13页。[83] [德]赫尔曼·康特洛维茨:《法律科学与社会学》，雷磊译，载《荆楚法学》2022年第1期。[41]而司法官和律师考试则在当地被认为是法教义学教育的最后检验。[80]更何况，与德国法学界以及大规模继受了德国法学之后的我国台湾地区法学界存在着学术生态方面的结构性差异的是，当下正在深刻影响着中国大陆法学发展的研究范式，并非只有法教义学，而是还包括了新政法法学、社科法学（目前以法社会学和法经济学为主）、计算法学（既与社科法学有一定联系但又有自身鲜明特色，或称大数据法学）、认知法学（随着人工智能科技的应用日益广泛而正在受到越来越多的关注）等。[53] 参见卜元石:《德国法学与当代中国》，北京大学出版社2021年版，第6-14页。

也正是有鉴于此，该院的一位教授反思说，在上述师资教育背景看似多元化的表象下，仍不免呈现出是否过度德国导向的问题。[59] [德]魏德士:《法理学》，丁晓春、吴越译，法律出版社2005年版，第19-20页。[17]将党的领导明确写入《宪法》正文，也有助于在区域协调发展中进一步坚持和完善党的领导，特别是有助于强化党中央对落实区域协调发展战略的集中统一领导，为这一战略的实现提供必不可少的政治保障。

[26]对于包括区域协调发展在内的事项，它当然地具有行政上的统一领导权和管理权。[24] 最后需要强调的是，中央立法本身的作用在于将党中央关于区域协调发展的战略和政策转化为有效的制度载体。根据《宪法》第89条的规定，国务院不仅制定行政法规，发布决定和命令，而且有权编制和执行国民经济和社会发展计划和国家预算，也对全国的经济工作和城乡建设、生态文明建设，教育、科学、文化、卫生、体育等工作具有领导和管理权。于文豪：《区域财政协同治理如何于法有据：以京津冀为例》，载《法学家》2015年第1期。

[37]目前，随着西部大开发、东北老工业基地振兴等政策的推进，体制机制原因所导致的地域不平等和不均衡问题有所缓解，但应注意的是，历史上为促进地方发展而采取的政策优惠至今仍然在海南自贸港等地方不断延续，[38]此类措施应当结合区域协调发展战略在全国范围内进行重新布局。后两方面在《宪法》规范上分别以全国人大及其常委会和国务院为主体，[14]因此，中央在区域协调发展中的枢纽性地位兼容党规国法，在政治枢纽之下兼含立法枢纽和行政枢纽，形成以分工为基础的协调整体。

近年来，国家实施了多项区域协调发展政策或措施，比如，促进京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展，高标准高质量建设雄安新区，推动西部大开发形成新格局，推动东北振兴取得新突破，推动中部地区高质量发展，鼓励东部地区加快推进现代化，支持革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区改善生产生活条件。特别是党的十九大以来，区域协调发展进一步上升为新时代国家重大战略，与此同时，党和国家更加关注从体制机制上实现区域协调发展的长效性、稳定性。第一，区域协调发展基本法。因此，早有学者从区域协调发展机制的角度建议：制订中央与地方关系法，明确中央政府与地方政府各自的事权和财政关系划分，避免政府间关系紊乱和随意的权利侵蚀现象。

因此，国家有义务创造使各地方平等发展的机会。[16]2018年修宪以后，党的领导进一步写入现行《宪法》正文，其第1条明确规定：中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。区域协调发展的规范基础是《宪法》第15条的社会主义市场经济条款，但其牵涉的宪法问题要广泛得多。[30]习近平：《在庆祝改革开放40周年大会上的讲话（2018年12月18日）》，载《人民日报》2018年12月19日第2版。

其二是协调和纠偏的平衡性，即中央对地区之间的发展不平衡要按照实质平等和整体性原则达到纠偏结果的实质性平衡，而且特别重要的是，所谓平衡并不仅仅是地域之间的经济发展平衡，更包括以公民平等权为价值取向的基本公共服务的均等化，人口的增长同经济社会发展的平衡，全国范围内经济发展与社会、生态等方面的平衡。[10]彭真：《关于中华人民共和国宪法修改草案的说明——1982年4月22日在第五届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议上》，载中共中央文献研究室编：《三中全会以来重要文献选编》（下），人民出版社1982年版，第551页。

然而，揆诸目前法学界关于区域协调发展的研究现状，从宏观央地关系角度着眼的分析较少。相比于计划经济，社会主义市场经济可以更好地促进发展，必须先有发展才能谈协调。

[13]参见张翔：《共同富裕作为宪法社会主义原则的规范内涵》，载《法律科学》2021年第6期，第19页。没有党中央关于区域协调发展的顶层设计，没有区域各地省级党委贯彻中央顶层设计的部署，要想取得已有的成绩，是不现实的。[41]对于大国的国家治理体系而言，地域性的协调和纠偏是一项必须通过的重大考验。[21]周叶中、张彪：《促进区域协调发展法律机制的系统论分析》，载《湖北社会科学》2012年第5期，第143-144页。尽管仍然实行计划经济，但市场的辅助性作用得到肯定，由此，个人和社会在市场竞争中不断释放出发展动能。因此，中央政府积极主导西部大开发、东北老工业基地振兴、京津冀协调发展等区域协调发展战略。

中央首先应当扫除发展障碍，释放地方和社会的发展动能，为各地方创造平等的发展机会，同时应当对发展不协调进行精准的制度纠偏。[22]从实践发展来看，近几年我国在央地关系领域形成了一些成熟经验，需要结合区域协调发展战略推进相关的立法活动。

[37]周叶中、刘诗琪：《地方制度视域下区域协调发展法制框架研究》，载《法学评论》2019年第1期，第29页。[33]参见《国务院关于授权和委托用地审批权的决定》（2020年3月12日国发〔2020〕4号）。

丁庭威：《促进区域协调发展的经济法路径——以发展规划法的制定为中心》，载《地方立法研究》2021年第4期。从现行《宪法》正文的内在结构来看，需要准确理解关于党的领导的宪法规范与其他宪法规范的关系，特别是与国家机构宪法规范的关系。

况且，区域协调发展问题在经济和政策上具有高度复杂性。从国际比较的角度看，如果说地方政府在中国经济增长奇迹中作用巨大的话，那么这种作用的制度基础就是晋升锦标赛模式。因此，党中央是区域协调发展的政治枢纽。但在市场经济渐趋成熟，资源的吸附效应不断发挥作用的情况下，任由市场配置资源的经济发展，则加剧了地区发展的不平衡性。

但市场竞争会不断放大个人与个人之间、地方与地方之间、区域与区域之间的差距。宪法学角度的分析目前主要集中于三个领域：一是将区域发展视为一项基本人权，由此分析国家对区域发展权所应承担的宪法义务。

[6]二是从地方制度的角度，分析区域协调发展的法制框架。也有学者提出，对于不受国务院领导的机关，不应当作为国家行政机关来对待，在法律、法规有授权时，可按照法律法规授权的组织来处理。

实际上，基于我国现行《宪法》第33条第2款平等原则的规范解释，可以认为国家平等对待公民的义务必然衍生出国家平等对待各地方单位的义务。基于市场经济定位，国家或中央必须将发展动能赋予市场、社会和地方，而不能取而代之，更不能返回到高度集中于中央的计划经济时代。

总体来看，关于地方和区域发展的法律体系日益完备，这些法律也涵盖了特别区域的发展，但就目前的立法状况而言，缺乏如何全面促进区域协调发展的综合性的基本法规定。[36]因此，从经济特区到沿海开放城市，再到粤港澳大湾区、浦东新区、海南自贸港，改革开放过程中形成了东重西轻的发展格局。如何认定此类机构的法律地位成为一大问题。目前，中央根据地理空间的主体功能来划分功能区，这是区域协调发展战略执行中的巨大进步。

在我国，凡有全国一致性质的事项均应由全国人大及其常委会制定全国性法律，这是《宪法》第3条第4款中央统一领导原则的基本要求。如学者所建议，‘区域合作保障法应当对区域合作原则、区域合作形式、区域合作机制、区域行政协议框架的性质、实施、执行等各方面内容加以规定，对各区域主体之间的合作行为进行确认、调整与规制，创设出各区域合作主体在法律上的权利义务关系，从而提高区域合作中的违约成本，进而引导各合作主体选择守约的行为路径。

[12]邓小平：《邓小平文选》（第3卷），人民出版社1993年版，第110-111页。尊重意味着不妨碍或损害其发展动能，促进意味着通过改革进一步释放其发展动能。

[15]陈俊：《我国区域协调发展中的地方立法协调：样本探索及发展空间》，载《政治与法律》2021年第3期，第35页。无论是尊重还是促进，都意味着中央在发挥地域协调职责时，尽可能减少对各地方发展的限制。